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贾康等:“央财互怼”的背后 深层难题是软预算约束

2018-07-19 18:00:00来源:

中新经纬客户端7月19日电题:《贾康等:“央财互怼”的背后 深层难题是软预算约束》

作者 贾康(华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员,中新经纬特约专家) 菲彥(资深财经人士)

近期,央行与财政部之间的互怼引来各方关注。先抛开双方所争论的具体问题不谈,这至少表明,由于某种原因,中国宏观调控的两大政策系统之间的协调配合出现了较明显的问题。两大管理部门共担市场经济的“宏观间接调控”之责,需要密切协调配合,但看问题角度、观点的不同,是正常的、经常发生的。只是这次表现为公开的论战,在他国可称罕见,在中国则称得上“史无前例”了。

从最一般的经济学原理层面上讲,一个经济体总是要关注总量与结构两个方面,形成政府宏观调控的框架性认识。货币政策和财政政策作为政府实施宏观调控的两大政策体系和工具手段,相对而言,货币政策应侧重于总量调节,而财政政策在配合货币政策总量调节的同时,应注重政府应当从事的结构调节。两者相互配合,可针对和适应不同具体经济情形之下的具体调控需要。具体而言,两大政策之间,有宽财政+宽贷币、宽财政+紧货币、紧财政+宽货币、紧财政+紧贷币四种搭配模式。

财政、货币虽有内部摩擦,但始终携手前行

1998年为了应对亚洲金融危机的冲击,中国财政第一次实施了宽松刺激的财政政策,当年增发长期国债,扩大政府投资,正是中国明确表述的“积极财政政策”的肇始。此后的二十年间,虽然有历次收缩财政扩张力度的意图与努力,但坦率地讲,效果不彰,这与各方面广为认知的中国经济增长很大程度乃至过大程度上,依靠政府投资与举债(指标体现上包括赤字,也包括地方政府隐性负债)的认知是一致的。2008年全球金融经济危机之后,中国政府大手笔的“四万亿一揽子经济刺激政策”更是将扩张的财政政策推至一个前所未有的力度,其功过是非,各方见仁见智,需留待历史检验。

在这个长达二十年的经济刺激为主的调控之路上,财政与货币两大部门,虽时有内部“摩擦”,但总体而言始终携手前行,共同服务于宏观调控之大局。其基本作用机制是:发改委确立政府鼓励投资的方向和项目,央行具体掌握货币闸门,中央财政牵头安排赤字、公债、减税和支出的结构性发力重点以配合产业政策、区域政策等的“区别对待”,并实际上行使金融国资委职能参与国有金融资本运作的战略决策,与国资委会同编制、牵头管理国有资产经营预算,处理集中起来的部分实体经济国有企业资产收益的分配。而在地方政府的具体实施中,地方财政部门实际上既直接安排投资等支出,也按照地方发展战略和决策层意图,通过投融资平台介入地方投融资。也就是说,在中国的体制条件下,除了国债的借用必然成为货币、财政两大政策的“结合部”,地方政府举债和投融资平台,也是前些年财政政策与货币政策的主要交汇点之一。

在地方层面的这一交集区,毋庸讳言,各金融机构与地方政府之间是可能存在某种诉求与利益的共谋关系的。也就是说,多上项目多投资,对双方是各得其利,皆大欢喜,地方政府有政绩、有税收、有就业,而金融机构吃定地方政府背后无限的国家信用,尽其所能设计、包装各类形形色色、有白有灰的金融产品,赚钱赚到手软。

不过,这一场盛宴不散的前提是投资始终保持增长。近年来,随着中国经济进入新常态,以粗放型要素投入为主的传统增长模式已近黄昏,投资增速已明显回落。为引领新常态,2016年以来,中国政府大力实施供给侧结构性改革,强力“去产能、去库存、去杠杆”,与此同时积极“降成本、补短板”,力图为中国经济转型打造出一个由结构优化为支撑的新的质量升级版。供给侧结构性改革的“三去”之实质,是市场出清,释放出那些锁闭在落后、过剩领域的宝贵的要素资源,这其中就包括由央行系统主要以总量调控执掌的货币,即“流动性”。中国近年来到底发了多少货币?据统计,2017年以广义货币口径M2衡量的货币资金总额已约为同期GDP的两倍,比处于当今世界经济霸主地位的美国也要多出一大截。这固然与中国以间接金融为主等国情密切相关,但直观对比之下,国内许多学者、官员和市场人士均有议论并表示担忧。

“软预算约束”顽症待解 需各方通力合作

2017年底的中央经济工作会议列出了2018年经济工作的三大攻坚战,其中“防风险”列为第一,为此,当年货币政策定调为“稳健中性”(实际上就是更倾向于紧缩),而与之相配合的财政政策则定调为“积极”,以“一稳一松”的搭配,共同迎战风险,以求渡过中国经济新的考验期。在近期中美贸易摩擦升级的外部不确定性压力凸显的情况下,货币政策调整为“松紧适度”,是必要的“相机抉择”,而财政政策则理应在“安全区”内保持必要的“积极”力度,并更好地实施结构性对策。按上述考察分析,两大管理部门在协调配合中动态商定处理一些细则即可,何至于走到要公开互怼的论战?

经济发展史表明,加投资、加杠杆,千好万好大家好;而减投资、去杠杆、优结构,则是千难万难人人难,其路程可能漫长又痛苦。今年以来,央行有所收紧货币的努力人所皆知,但随即看到市场趋于“恐慌”、债市违约、股市下行,一些企业叫苦连天……这其中当然有“潮水退去”后裸游者现出原形的必然一面,但可能也有央行去杠杆的节奏掌握欠佳,银、证、保三家齐步走所带来的同频共振效应,把防风险和中央实质性要求的“防范系统性风险”画等号等因素对此难辞其咎,有反思调整的必要。

至于财政政策,表面上看未在“防风险”、“去杠杆”的一线,实则在背后始终忙于清理地方债、整顿投融资平台,规范PPP,虽然其试图消除地方政府投资过度冲动的取向与央行方面显然是一致的,但也难免有不够到位和周全之处。现实的问题和压力是,央行也好,财政也好,上述这些努力往往被以各种方式化解,实际效果还难说乐观。结果是:央行的“去杠杆”业绩不时受质疑;中央财政的“积极”也不时受质疑;地方财政部门在历经三年巨额存量隐性债务的化解之后,现在正再一次面临“基层财政困难”、欠薪欠费或将在某些局部再次降临的压力。

在这种情形下,虽说财政“以适当的加杠杆服务于全局的去杠杆”这一命题还有可讨论的空间,但简单地指望财政部门以通过提高赤字率、增发债务的方式来“积极”配合货币部门的“去杠杆”,却忽视了最关键的结构优化问题,和如何强化地方政府和企业主体的预算约束这一“治本”的问题,不仅在实际效果上可能是进一步抬升杠杆、与防风险大局背道而弛,而且视角显然失于偏狭,建设性不足。

在当下,积极财政政策应怎样积极?应怎样配合处于“痛苦时期”的货币政策?我们的看法是更多考虑减税、减税外收费并举,并积极优化调整预算支出结构,对PPP等可能由不规范行为形成的风险因素疏堵结合,于配套改革中强调“堵不如疏”,更好实施结构性对策,增加有效供给,以引导扩大投资、消费“双内需”。从中长期计,财政、央行和相关各方,必须共同努力治疗地方、企业的“软预算约束”顽症。如此看来,近日两个综合部门的公开互怼攻讦是不是没有多大意思?加强磋商协调,却有着十分迫切的现实意义和全局意义。(中新经纬APP)

贾康等:“央财互怼”的背后 深层难题是软预算约束贾康

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