未富先老 中国老龄化不可承受之重_深圳热线
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未富先老 中国老龄化不可承受之重

2018-05-26 09:30:00来源:
易富贤(美国威斯康星大学研究员)易富贤(美国威斯康星大学研究员)《大国空巢》《大国空巢》作者:易富贤版本:中国发展出版社2013年2月作者反思中国计划生育政策的代表作,探讨经济繁荣与人口增长的关系。郑秉文(中国社科院美国研究所前所长、世界社保研究中心主任)郑秉文(中国社科院美国研究所前所长、世界社保研究中心主任)《中国养老金发展报告(2017)》《中国养老金发展报告(2017)》主编:郑秉文版本:经济管理出版社 2017年12月系列报告中的最新一本,2017年度的主题是中国长期护理保险制度的顶层设计研究。杨燕绥(清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障中心主任)杨燕绥(清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障中心主任)《银色经济与嵌入式养老服务》《银色经济与嵌入式养老服务》作者:杨燕绥版本:清华大学出版社 2017年6月

作者提出银色经济概念,认为人类社会继农业革命、工业革命之后,将进入健康长寿型经济社会的常态。

随着人类寿命延长,人口出生率降低,老龄化已成为世界性难题,也很可能会成为未来世界恒久的常态。这道难题是经济发展和科技进步的产物,也是人类追求生活品质的必然结果,亟待人类共同的智慧破解。

改革开放以来,中国已崛起为世界第二大经济体,其中的重要增长动力是人口红利。然而从1990年开始,中国的生育率就已低于人口正常更替所需要的水平,2000年便步入老龄化社会,并且正在朝着深度老龄化社会快速迈进。与发达国家的老龄化不同,中国的老龄化是未富先老,中国的人均GDP尚处于世界中等水平,在经济能力、制度建设和思想意识上都未做好充分准备。

如此背景下,中国的老龄化问题应如何破解?我们采访了三位学者,他们从人口政策、养老政策、公共服务等方面给出了自己的方案。

人口结构老化,经济活力就会下降

新京报:西方古典经济学认为,劳动力是经济增长三要素之一(还有土地和资本),人口数量与经济增长呈何种相关性?怎样的人口年龄结构最有利于经济长期稳定发展?

易富贤:人口是经济增长的必要条件,但不是充分条件,在资源、区位、技术、制度、环境等非人口因素确定的情况下,年轻劳动力越充足,经济发展的潜力就越大。发达国家和地区的经济腾飞都是建立在年轻的人口结构的基础上。当人口结构老化,经济活力就会下降。比如,日本的人口老龄化最为严重,从1992年开始进入老龄社会,出现了“失去的二十年”;再如欧洲的意大利、希腊、西班牙等国,也存在较严重的人口老化问题,它们的经济增长也很低迷。

人口年龄结构有几种类型:三角形、柱形、纺锤形、倒三角形,能实现稳定可持续增长的是印度那种三角形和美国那种柱形。中国目前的人口结构是纺锤形,暂时活力还可以,但随着时间推移就会变成倒三角形,出现劳动力不足和老龄化严重等问题。

新京报:为何会在全世界范围内出现生育率下降、人口老龄化现象?这种趋势是可逆的吗?一些人口低增长率国家鼓励生育的政策,效果如何?

易富贤:从理论上说老龄化是可逆的,但实际上很困难。生育率下降的原因如下:第一,现代经济模式冲击着传统的家庭价值,生育的“精神收入”和动机下降;第二,社保制度取代家庭养老,由传统的多子多福变成多子少福;第三,妇女的劳动参与率提高,生养孩子的时间和精力减少;第四,婚育年龄不断推迟,比如韩国妇女初育年龄从1974年的24岁推迟到2014年的31岁,生育的时间窗口缩小,生育缺陷率增加;第五,避孕措施和堕胎技术完备;第六,过去三十多年,中国的不孕率提高了10倍,现在每七八个家庭中就有一个家庭不孕,一方面是因为婚育年龄推迟,一方面是因为生活方式改变;第七,结婚率降低,离婚率提高,单身、丁克人群增加;第八,养孩子的成本增加。这些因素大多是难以逆转的。

日本鼓励生育的政策有一定效果,生育率从2005年的1.25提高到2017年1.46,但增长依然缓慢。比较成功的是俄罗斯,通过恢复东正教传统文化、成立母亲基金、政府提供产假补助、为年轻人买房提供贷款等措施,生育率从1999年的1.16上升到2015年的1.78,不过2017年又降到1.62,这跟俄罗斯经济不景气有关。美国的生育率也从2007年的2.12下降到2017年的1.76。可见人口老龄化是一个世界性难题。

纠正“人口是负担”的错误观念

新京报:中国在短短几十年内,从人口红利期进入老龄化社会,目前中国的老龄化程度如何?

易富贤:中国是世界上人口老龄化程度较高的国家之一,老年人口数量最多,老龄化速度最快,而且中国是未富先老,应对人口老龄化任务也最重。中国65岁及以上老人占总人口的比例从1980年的4.7%提升到2015年的10%,并将继续提高到2030年的18%、2050年的33%。

中国的生育率在1990年后就低于更替水平(人口相当于上一代不增不减),2000年以来比欧盟、日本还低。2016年全国妇联的调查显示,一孩家庭中只有20.5%愿意生二孩,有53.3%明确不想生二孩。可见出台鼓励生育的政策势在必行。

新京报:面临严峻的人口形势,在公共政策上可以采取哪些应对措施?

易富贤:首先,要提高生育意愿或动机,需要强调传统的家庭价值。信奉家庭价值的人,生育动机强,会将更多的时间、精力、财力用于抚养孩子。

第二,改革社保制。现在社保制让养幼与养老脱钩,需要改革社保制,让养老与养幼挂钩,多孩多得,让年轻人既努力“造物”,又努力“造人”,并精心“育人”。

第三,提高养育能力。这需要降低住房、教育、医疗等方面的成本,让人养得起孩子。还需要提高男青年的就业率,韩国的生育率降至2017年的1.05,原因之一是25岁至29岁男性劳动参与率从1980年的95%降到2016年的78%,养不起家。

第四,保护生育能力。在农业社会,生育能力和养育能力同步。但是现在有生育能力时,无养育能力;有养育能力时,丧失了生育能力。应该降低结婚年龄,并缩短学制,降低妇女初育年龄。日本、韩国、新加坡,以及中国港台地区的初育年龄已31岁,再怎么努力也很难有效提升生育率。

此外,我们还要开展人口危机的国情教育,纠正“人口是负担”的错误观念,废除不利于生育的法律条款。

老龄化没有想象的那么可怕

新京报:中国改革开放四十年的发展得益于巨大的人口红利,现在人口老龄化快速到来,它是否会成为阻碍社会经济进步的因素?

郑秉文:“阻碍”这个词不太准确。劳动、土地、资本是增长的三个基本要素,在土地和资本既定的条件下,人口老龄化意味着劳动力减少,进而导致经济产出和财政收入减少,国家经济投入的能力降低;与此同时,老年抚养比提高,需要投入更多的医疗、养老等基础设施和服务,经济增速减缓和支出增加确实形成尖锐的矛盾。

不过,后来人们把技术创新加入进来,并且这个要素的权重越来越大,所以,“经济进步”的含义里还主要是指技术创新导致的产出占GDP的比例提高。发达国家老龄化最严重的是日本和德国,但是这两个国家的经济却在不断进步,因为技术创新导致的产出占比提高。只要有可持续性的研发投入机制,社会的技术创新和制度创新能够跟上,那么国家的经济增长将会继续,这是人口老龄化对我们调整结构的启示。从这个角度看,老龄化又不是那么可怕。

新京报:与发达国家相比,中国的老龄化有何特点?

郑秉文:中国是一个投资驱动型经济体,政府投资拉动经济的力量大于任何其他国家,因而,人口老龄化对中国经济增长减缓的作用是明显的。另外,我国的老龄化是未富先老,对老龄化的经济、制度和思想准备不足,相关的社会保障制度不成熟,因而形势更为严峻。

历史上最早的社会保障制度诞生于130年前,可是中国社会保障制度的建立只有20多年时间。未来20年,中国人口老龄化会日益加重,老龄事业发展任重而道远,我们必须深刻认识发展老龄事业的重要性和紧迫性,着力解决老龄工作领域的突出矛盾和问题。

新京报:近年来,中央政府多次提出要“提高统筹层次”,但进展缓慢,实现养老保险全国统筹的好处在哪里?

郑秉文:真正意义的全国统筹,是指养老保险的事权和财权都集中在中央,缴费收入与核算管理完全由中央政府来负责,当然,支出兜底也由中央政府来管理。判断统筹层次的标准,就是资金流的管理层次,要实现全国统筹,资金流就必须在国家层面来管理。

实现全国统筹的意义重大,比如,可以提高不同地区的公平性、给予不同性质企业的员工同等的国民待遇、消除跨地区劳动力流动的障碍、消除福利损失等,而最大的好处是可以减少财政风险。在提高统筹层次以后,可以利用大数法则,对收大于支的地区和收不抵支的地区实行统筹,对资金进行统筹预算和安排,减少无效或低效的转移支付。

没必要做实养老金个人账户

新京报:近年,社会舆论对养老金空账问题关注热切,养老金空账为何会不断扩大?你提议建立名义账户制度,而非做实个人账户,理由是什么?

郑秉文:养老金空账规模越来越大,2007年是1万亿,2015年扩大到4.4万亿元。我们今年初发布了《中国养老金精算报告2018-2022》,根据我们的测算,在未来五年里,到2022年记账额将会达到10万亿,其中绝大部分是空账。现在空账规模仍在扩大,原因非常简单,一是来自存量,随着时间推移,工资不断提高,基数不断扩大,空账规模就自然扩大了;二是来自增量,养老保险的覆盖面在不断扩大,新参保的人不断增加,他们的账户也都没有做实。

不过,我认为在目前阶段没有必要一味强调所谓的“开源”,这些都是外行话,养老保险的主要供款渠道就是雇主和雇员的缴费及其投资收益,现存的历年积累下来的5万亿元放在那里都在贬值呢,再开源还有什么用呢?进来不还是同样贬值吗?现在的问题不是当下缺钱,而是如何让这么多的钱保值增值。

空账的出现,具有相当大的历史必然性和不可抗性,那就是,中国在过去的40年里经历了GDP和社会平均工资高速增长阶段。在这种条件下,做实个人账户享受2%的利率,既违背了“生物收益率”的客观规律,也违背了所有参保人的意愿,因为那相当于强行让财富去贬值。这就是为什么老百姓(603883,股吧)更愿意去买房子和其他投资品的根本原因之一。所以,空账现象是必然的,带有历史阶段性特征,空账也不是可怕的,5万亿的真金白银毕竟在那里,个人账户做实了,贬值的是个人;现在没做实,贬值的是国家,因为是国家在兜底养老金。当然了,最终损失的是全社会,是全部纳税人。

新京报:你主编的《中国养老金发展报告2017》探讨的主题是长期护理保险制度,可否介绍一下中国目前的发展状况?

郑秉文:建立一个公共与市场相结合的长期护理保险制度,这应该是必然趋势,因为随着人口老龄化加剧,在高龄人口当中必然会出现失能群体,失能群体会给家庭和社会带来沉重负担,成为经济和福利损失的重要方面。一个成熟的社会,应该逐渐承担起对这部分群体的长期护理责任,日本、德国等国家都建立了长期护理保险制度。中国也要针对国情,建立起适合本国的长期护理保险模式。至于采取什么具体模式,目前15个城市正在试点过程当中,每个城市的制度设计存在较大差异性,各有千秋。

但总体看,所谓模式选择问题,在很大程度上,就是指政府和市场因素介入的比例关系,从融资方式到服务提供,都是这样。不应该让政府作为唯一的养老服务供给者,这样难以满足社会不同收入群体和层次的需求,应该充分调动各个社会主体的积极性,降低门槛,让不同社会主体都能够参与进来。

大力发掘“老龄人口红利”

新京报:你提出“银色经济”和“老龄人口红利”的概念,认为人口老龄化并非社会老化,健康长寿意味着社会稳定和经济发达。在你看来,老龄人口红利主要体现在哪些方面?

杨燕绥:过去,我们对老龄化的认识可能存在或左或右的偏差,“左”是过于乐观,忽略人口老龄化给社会经济带来的负面影响,还期待高GDP增长率来发展经济;而“右”则过于悲观,认为老年人多了,很多事情都不好办。实际上,人口老龄化并非社会老化,健康长寿意味着社会稳定。继农业经济解决温饱、工业经济解决发展后,随着人寿命的延长,人类正在迎接人工智能与健康经济相结合的第三大财富波,我们称之为“银色经济”。

所谓银色经济,是基于不断增长的健康长寿的消费需求和约束条件,组织生产、分配、流通和消费的活动及其供求关系与代际关系的总称。人口老龄化带来了新的消费需求,也促进了医养结合理念和康复、护理、养老服务业的快速发展。同时摆在人们面前的是:如何面对人口结构的约束条件、改革福利制度结构、增加就业、延迟退休、由政府和社会联合构建医养服务的PPP模式、传承中国孝道文化等议题。

面对老龄化加剧,积极的发展战略是培育两个人口红利,即由投资带动的劳动人口红利和由消费带动的老龄人口红利。后者需要改善老龄人口的资产结构,通过健康管理、养老金账户、拥有住房等措施来培育第二人口红利,提高老龄人口购买力,以消费拉动经济发展。

新京报:建设银色经济,政府和民间资本可以分别从哪些方面着力?民间资本如何才能更好地进入养老服务产业?

杨燕绥:对于银色经济,现在很多民间机构和资本都表现出热情,但是更多地还停留在研讨层面。在一些地方进行试点,效果还有待考察。总体而言,政府应降低民间资本进入养老服务行业的门槛,但也应建立相应的标准和规范,有配套的监管机制。

延迟退休的弹性化设想

新京报:目前,全国社保基金的资金来源渠道仍旧不足,应该如何拓宽渠道解决养老金空账问题?在降低企业缴费负担和确保养老金支付的双重压力下,该对养老金结构如何调整?

杨燕绥:为了实现养老金的充足性,国家建立了基本养老金、企业补充养老金和个人补充养老金的三支柱养老金运行机制。目前,需要做的一是夯实国家基础养老金,建立国家社会保险局,打造中央统筹基础养老金的生产机制,方便人员流动和平衡地区差异,夯实费基和征缴机制,大幅减低企业养老保险费率;二是抓紧时机做大企业年金,提高职工养老金替代率,为发展职业年金创造社会环境;三是全国总动员,个人、金融机构和政府共同搭建个人养老金安全运营的平台。

养老金开源之道主要有两种,一是参保人缴费(当期收入延期消费),二是投资收益(分享优质企业的创新价值)。我国逐渐步入深度老龄化社会,缴费人减少,领取人增加,养老金支付压力不断加大,养老金对工资的替代率下降,因此,鼓励个人积累养老金和增加投资收益是保证养老金充足性的主要措施。

制定养老基金投资策略,应当坚持市场化、多元化、专业化原则,在保证基金资产安全性、流动性的前提下,实现保值增值。大多数OECD(经济合作组织)国家的资产配置数据显示,债券和股票仍是最重要的资产类别。不过,短期内中国养老基金的股票投资占市场化投资比例不会很高。需要注意的是,要建立养老基金投资信息披露制度。养老基金与投资绩效的年报都是社会建设的重大问题,也是进入老龄社会以后银色经济的重要内容。

新京报:随着人均寿命延长,延迟退休是世界大势,我国政府已经提出多年,为何难以推行?

杨燕绥:根据全球普遍认可的精算规律,退休年龄应该比人均预期寿命早15年。欧美大部分国家的法定退休年龄都在65岁以上。与西方国家相比,中国的退休年龄过于年轻。未来十年,中国的人均寿命将达到80岁,按照上述标准,中国劳动者的退休年龄也应该在10年内提高到65岁,但目前来看,要延迟退休面临很多障碍。

延迟退休需要两个硬性条件,一是身体足够健康,二是知识结构和工作能力能与时俱进。要达到这两个条件,就需要劳动者在中年阶段,即30-60岁之间进行自我投资——购买健康和知识。但我国的中年人群在这两方面的投资都非常少,到60岁以后,要么是身体不行,要么是知识结构老化,因为自身素质不能适应提高退休年龄的要求,所以才会出现一片反对声。而之所以出现这种情况,是因为有许多体制性障碍,包括社会保障体系不足、教育资源不均、产业结构调整缓慢、就业服务体系不健全等,这些因素导致中年人群不敢或没有能力进行自我投资增值。欧盟在十年前就建立了帮助老年人就业的机制,中国虽然也有一些人退休后被返聘,但终归是少数。

要把解决上述体制性障碍与提高退休年龄协调起来,不过提高退休年龄不是一步到位的,也不是一刀切的。纵观全球,公务员退休普遍具有刚性(有财政预算约束),企业职工退休普遍具有弹性,即赋予企业和职工协商决定退休时点的权利,工作稳定和人力资本相对高的人群希望晚退休,反之则希望早退休。此时,公共政策面对两难,延迟退休年龄会增加就业负担,不利于体力职工的利益;维持现有制度则要承受养老金支付负担,损害部分脑力职工的利益,所以我们不妨设计弹性退休制度,允许职工在一定年龄范围内、符合一定条件时,自由选择退休时点,并取得相应养老金的较为灵活的制度安排。

采写/新京报记者 徐学勤

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