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国有资产向人大“晒家底”利于打造监督闭环

2018-01-23 10:41:31来源:

张锐

遵循中共中央发布的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(下称《意见》),广东省人大财经委负责人日前对外透露,今年该省人大常委会将首次听取和审议省政府提交的国有资产报告,同时将国有资产管理情况纳入省人大的监督计划之中。这就意味着,地方政府将会在国务院之前向人大常委会晒出自己手中全部国有资产的“家底”。

依据宪法规定,国有资产性质上属于全民所有,同时宪法指出由国家代表全体人民行使对国有资产的所有权,按照这样的最高圭臬,《国有资产管理办法》第三条指出,国务院代表国家行使国有资产所有权,同时第四条明示,国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。由于各级政府接受人大监督乃宪法之准定,自然,将国务院与地方政府所行使的国有资产所有权纳入人大监督范围也就具有了十分清晰而充分的法理基础。

但是,无论是国务院还是地方政府,二者都是一个非人格化的行政管理机构,也就是说作为国有资产所有权的主体存在着事实上的“虚置”,为此,《国有资产管理办法》第十一条又规定,国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,根据本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责;国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。看得出,前一句话所指的“国有资产监督管理机构”就是目前地(市)级以上政府所设置的国资委,后一句话所指的“其他部门、机构”乃包括银监会、保监会和国土部及其垂直管理机构,二者所监督管理的国有资产对象显然不同。

但是,国资委与银监会以及保监会等同样在性质上还是属于非人格化的监督主体,国有资产是否增值保值与这些机构尤其是组织中工作人员的利益得失不存在任何直接的关联,由此也不难想象,没有经济利益的约束与驱动而只有道德意义的要求,这样的监督机构能够在多大程度彰显出强大的监督效能与释放出显著的监督效果?于是公众看到,尽管国资委、银监会和保监会等监督机构的存续期已经不短,但由于所有权主体的缺位以及由此形成的“内部人”控制,国有资产依然如同唐僧肉在不同的系统遭遇到严重侵蚀甚至任人宰割,至于不讲效率,拍脑袋决策以及胡乱投资导致国有资产出现重大损失的案例也是屡见不鲜。

为了弥补国有资产监督主体非人格化的缺陷,新一轮国资改革着重在国资委下面增设了国有资本投资运营公司(或由政府出资单独设立,或由大型企业集团转化而成),事实上是在各级政府对国资委授权的基础上形成了二级委托——代理关系,而创新之处则在于,国有资本投资运营公司是以人格化的主体或者说是市场主体行使对目标企业的监督权,同时国资委以所有者的代表身份行使对国有资本投资运营公司的监督权,实现了从“管企业”到“管资本”的转换。

然而,国有资本投资运营公司从投资利润最大化的角度以谋求国有资产增值保值的目的不假,可如何防止国有资本投资运营公司这一“外部人”与作为所投目标企业的“内部人”进行利益上的合谋,这又是一个值得高度警惕的问题;更重要的是,《国有资产管理办法》中所指的“其他部门、机构”也并没有像非金融国有资产部门那样设置国有资产投资运营机构,庞大规模的国有金融资产实际上的被监管程度还是非常苍白。

必须承认,除了通过体制创新强化对国有资产的监督外,国务院还增设了专项督察组对中央企业不定期地进行检查与督察,同时国资委也设置了国有重点大型企业外派监事会对中央企业的内部管控、经营投资、境外管控、财务管理等重要部位展开年度监督检查,一个以全面规范、公开透明、监督有力为目标的国有资产监督体系正在逐渐形成。但正如《意见》所指,在对国有资产的监督上,人大却存在监督信息不足、手段不硬、制度支撑力度不够等困难,而且像人民银行法、土地管理法、森林法等一系列涉及国有资产的法律对人大作为监督主体的地位、权力以及内容的规定都尚不明确。以此观之,确立向人大常委会汇报国有资产管理情况的制度无疑弥补了对国有资产监督的薄弱地带,由此也利于形成一个国有资产监督的闭环系统,而且理应是加强国有资产管理和防范国有资产流失的一大重器。

当然,我们不得不面对的是,对于人大监督职能的判识,不少人习惯将其看做是“橡皮图章”,自然,在对国有资产的监督问题上,最为关键不在于是否从制度意义上赋予了人大的权能,而在于实际的监督效果。因此,以彰显与强化自身监督优势为出发点,人大首先必须本着大国资的理念,将所有国有资产纳入监督范围,在此基础上,要求政府依法对国有资产进行明确的分类(企业国有资产、金融国有资产、行政事业性国有资产、国有自然资源),并通过采取综合报告和专项报告相结合的方式系统而准确地把握国有资产的经营状况;而在监督重点上,人大应将国有资本投向、布局和风险控制、 国有资产处置和收益分配、总体资产负债以及企业高级管理人员薪酬等情况置于特殊部位;同时,人大不仅要监督检查国内国有资产的管理状况,也要对境外投资形成的国有资产予以跟踪督查,并通过差别性标准形成权威性与科学性定论。

诚然,人大对国有资产的监督也并不仅仅体现在听听汇报或者拿出一些原则性结论的层面,而更应该坚持问题导向,力促对国有资产管理的校准与纠偏。一方面,人大必须对自己提出的国有资产管理整改方案或建议进行及时与常态化的动态跟踪,确保监督“长牙”;另一方面,在听取国有资产管理情况汇报的基础上,人大应当就国有企业核心业务、改革重点领域、关键岗位和重要人员等进行现场检查与督导,并就此拿出责任追究以及人事任免等建议,同时敦促政府及其主管部门做出积极回应。此外,要建立全口径国有资产信息互联互通平台,将人大的监督结果作为重要的信息资源提供给相关部门单位与公众共享,反过来通过吸取更广泛的民意让人大国有资产监督职能变得更接地气与更有合力。

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